中共中央率領中央紅軍長征到達西北革命根據地，雖然有了落腳點，但陜北地區地瘠民貧，又遭受了國民黨軍的多次“圍剿”，經濟受到嚴重破壞，紅軍兵源的擴充和物資供應都存在很大的困難。山西地方實力派閻錫山將黃河東岸20多個縣劃為防共區，構筑碉堡，企圖以此阻擋紅軍東進抗日。為了東進抗日和打擊國民黨軍隊的封鎖，鞏固擴大紅軍與西北革命根據地，1935年12月召開的中共中央政治局瓦窯堡會議專題討論了軍事戰略問題。12月23日，毛澤東在會上作關于軍事戰略問題的報告。報告分為三個部分：一、關于戰略方針；二、關于作戰指揮上的基本原則；三、關于行動方針。毛澤東在談到行動方針問題時指出：行動方針主要分三個步驟。第一步，在陜西的南北兩線給進犯之敵以打擊，鞏固和發展陜北蘇區，從政治上、軍事上和組織上做好渡黃河去山西的準備。第二步，到山西去，準備擊破閻錫山的晉綏軍主力，開辟山西西部五縣以至十幾縣的局面，擴大紅軍一萬五千人，并保證必要時返回陜西所需要的物質條件。第三步，根據日軍對綏遠進攻的情形，適時由山西轉向綏遠，用小的游擊戰爭與日軍周旋?？偟姆结樖桥c蘇聯取得聯系。

會議通過了由毛澤東起草的《中央關于軍事戰略問題的決議》。

12月24日，毛澤東同周恩來致電彭德懷、楊尚昆、林彪、聶榮臻、徐海東、程子華、左權，下達關于準備東征的行動計劃，指出：中央討論了戰略方針、作戰原則及行動計劃，通過了軍委的報告。關于行動方向，如東村時所定。要求以40天為期，完成渡黃河東征的準備工作。其中包括奪取甘泉、宜川兩城，赤化宜川、洛川兩縣，給北面進攻著的敵人以打擊，前線部隊用極大努力擴紅，后方完成5000人擴紅計劃，并在北線和南線分別組建紅二十八、紅二十九軍。